資料圖

　　各制度類型在養(yǎng)老金待遇和籌資方式等方面都不盡相同，引發(fā)收入分配不公和社會不滿。

　　國目前主要有四大類型的公共養(yǎng)老保險制度覆蓋各類人群：城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(以下簡稱“職工?！?覆蓋在城鎮(zhèn)就業(yè)的企業(yè)職工、個體勞動者、靈活就業(yè)人員以及農(nóng)民工;機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險覆蓋機(jī)關(guān)事業(yè)單位的就業(yè)人員;新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(以下簡稱“新農(nóng)?！?覆蓋農(nóng)村居民;城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度(以下簡稱“城居保”)覆蓋城鎮(zhèn)非就業(yè)人員。

　　前兩種養(yǎng)老保險歷史最長，其雛形在建國初期就形成了，新農(nóng)保2009年建立并開展試點，城居保2011年建立，并擬在十二五期間全面實施?？梢哉f制度層面上中國已建立了一個覆蓋全民的公共養(yǎng)老保險體系，16歲以上的公民，只要你想?yún)⒓佣寄苷业较鄳?yīng)的制度參保。但目前的養(yǎng)老保險體系，各制度類型在養(yǎng)老金待遇和籌資方式等方面都不盡相同，由此也引起不同群體間養(yǎng)老金待遇差異較大，引發(fā)收入分配不公和社會不滿。

　　首先，備受關(guān)注的企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度設(shè)計有何不同呢?職工保需要參保者個人和企業(yè)主共同負(fù)擔(dān)養(yǎng)老保險費(fèi)，企業(yè)主按工資總額的20%為參保者繳費(fèi)，進(jìn)入社會統(tǒng)籌賬戶，作為基礎(chǔ)養(yǎng)老金支付的資金來源;繳費(fèi)滿15年以上的參保者有資格獲得統(tǒng)籌賬戶的養(yǎng)老金，繳費(fèi)越長，養(yǎng)老金替代率越高，例如參保35年退休，則可領(lǐng)取相當(dāng)于社會平均工資35%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。個人按繳費(fèi)工資的8%繳費(fèi)，全部進(jìn)入個人賬戶，退休時根據(jù)當(dāng)時的社會平均壽命將個人賬戶中積累的金額進(jìn)行“年金化”后逐月領(lǐng)取。

　　機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險則全額由財政籌資，職工個人和用人單位無需繳納保險費(fèi)，退休后按本人退休前基本工資的一定比例(公務(wù)員為50%-90%，事業(yè)單位工作人員為70%-90%)領(lǐng)取養(yǎng)老金。2008年，國務(wù)院選擇廣東、山西、浙江、上海、重慶等五省市進(jìn)行事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險改革，具有經(jīng)營性質(zhì)的事業(yè)單位，參照企業(yè)職工養(yǎng)老保險，實行單位和個人繳費(fèi)。然而各地制度差異大，在覆蓋范圍和對象、繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例、養(yǎng)老金計發(fā)方式等方面都不盡相同，改革一直停滯不前，至今未出臺全國性的統(tǒng)一政策，也未推廣至公務(wù)員。

　　從實際領(lǐng)取養(yǎng)老金的數(shù)據(jù)看，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老金明顯高于企業(yè)退休人員。根據(jù)可得統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算，1999-2008年間，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位平均養(yǎng)老金是企業(yè)的1.45倍至1.83倍，養(yǎng)老金對工資的替代率是企業(yè)的1.5倍左右。從1990年代中期城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老金改革以來，二者差距就已形成。近10年來，企業(yè)、機(jī)關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率總體上均呈下降趨勢，相對機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，企業(yè)養(yǎng)老金替代率雖然下降幅度略小，但各年的替代率均低于機(jī)關(guān)和事業(yè)單位。2008年機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的替代率平均為65%-67%，而企業(yè)為47%。

　　造成這種差異的原因主要有兩個方面，一是由于養(yǎng)老金計發(fā)辦法不同造成的養(yǎng)老金替代率差異;二是機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金按退休時本人工資的一定比例支付，而從歷年的工資統(tǒng)計看，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的平均工資均高于企業(yè)的平均工資。

　　這一差異的公平性和合理性遭到諸多質(zhì)疑。首先，在籌資方面，企業(yè)參保者的養(yǎng)老金制度設(shè)計上都是由個人和企業(yè)主繳納的保險費(fèi)籌集，只有當(dāng)出現(xiàn)收不抵支的狀況時才有財政資金補(bǔ)助，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金全部由財政資金支付，個人無需繳納保險費(fèi)。其次，目前中國的就業(yè)選擇受到限制，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的就業(yè)存在諸多障礙，在哪個部門就業(yè)并非勞動力市場公平競爭的結(jié)果，如果機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金又高于企業(yè)，則進(jìn)一步引發(fā)收入分配的不公。

　　城鎮(zhèn)就業(yè)人員的養(yǎng)老保險雙軌制不僅引起人們主觀感受上的不公平感，也使中國社會保障沒有發(fā)揮應(yīng)有的收入再分配作用。合乎社會價值取向的社會保障應(yīng)該更有利于窮人，具備收入轉(zhuǎn)移向低收入人群傾斜的“正向調(diào)節(jié)”作用。而根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)計算，城鎮(zhèn)可支配收入水平越高的家庭從社會保障中得到的好處越大。其中，2002年到2010年間，最富裕家庭得到的純轉(zhuǎn)移收入是最貧困家庭的7.4-11.2倍，并且富裕家庭的收入改善速度要快于貧困家庭。

　　對于新農(nóng)保和城居保來說，二者均為自愿型制度，養(yǎng)老保險基金由個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、地方政府補(bǔ)貼構(gòu)成。個人繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼均進(jìn)入個人賬戶，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定多檔繳費(fèi)水平，城市的繳費(fèi)檔次高于農(nóng)村。農(nóng)村一般為每年100、200至500元五個檔次，城市一般為每年100、200至1000元10個檔次。地方政府對參保人員繳費(fèi)補(bǔ)貼的最低標(biāo)準(zhǔn)為每人每年30元。養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，繳費(fèi)年滿15年的參保人在年滿60歲時，每月可領(lǐng)取55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金，中西部地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金全部由中央財政負(fù)擔(dān)，東部地區(qū)的中央財政補(bǔ)貼50%。個人賬戶的目標(biāo)替代率為繳費(fèi)期收入的10%。

　　與職工保相比，新農(nóng)保和城居保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金不與社會平均收入掛鉤，而是一個定額，全部由財政負(fù)擔(dān)，但保障水平較低，目前新農(nóng)保和城居保基礎(chǔ)養(yǎng)老金多數(shù)地方按每月55元發(fā)放，一年660元，尚不及目前國家1196元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)線，即使加上個人賬戶養(yǎng)老金，每月也不過200元左右。而2010年城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)性支出為每月1123元，農(nóng)村居民為每月365元，目前的養(yǎng)老保險待遇太低，雖然農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民也納入了公共養(yǎng)老保險體系，但實際保障水平有限，可能難以激勵城鄉(xiāng)居民參保。

　　當(dāng)然，由于新農(nóng)保和城居保沒有雇主為其繳納保險費(fèi)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金全部依靠財政資金投入，養(yǎng)老金水平要與有工作的人員完全拉平也是不理性和不現(xiàn)實的。從世界各國的實踐看，就業(yè)人員與非就業(yè)人員間，就業(yè)人員中不同職業(yè)間的養(yǎng)老待遇存在差異也是很普遍的現(xiàn)象，問題的關(guān)鍵不在于不同群體間養(yǎng)老待遇的絕對差異，而在于這種差異是否產(chǎn)生于公平合理的制度機(jī)制之上。

　　中國目前由四大公共養(yǎng)老保險制度構(gòu)成的養(yǎng)老保險體系，制度間各自分離，沒有一個統(tǒng)一的基礎(chǔ)制度平臺。這種多軌制運(yùn)行引發(fā)的收入分配不公及社會不滿，將可能影響到養(yǎng)老保險制度進(jìn)一步的理性改革。

　　為此，筆者建議中國養(yǎng)老保險制度改革的方向為：首先，建立最低養(yǎng)老金制度，在平等的基礎(chǔ)上為所有社會成員提供最低收入保障，預(yù)防和減少老年貧困，實現(xiàn)公共養(yǎng)老保險制度的收入分配功能;其次，為所有不同類型的就業(yè)人員提供繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，堅持保險精算平衡原則，實現(xiàn)公共養(yǎng)老制度的保險功能。同時，發(fā)展自愿性企業(yè)年金和個人養(yǎng)老金保險。

　　具體來說，作為第一支柱的最低養(yǎng)老金制度采用非繳費(fèi)型制度，覆蓋城鄉(xiāng)所有公民，資金通過一般財政或者專項稅收籌集，還可從國有資產(chǎn)收入以及2000年建立的全國社會保障基金中籌資。主要定位于消除老年貧困，縮小城鄉(xiāng)差距，保障水平根據(jù)居民消費(fèi)水平等因素決定。

　　作為第二支柱的繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，分強(qiáng)制性繳費(fèi)和自愿性繳費(fèi)兩種，前者由雇主和個人共同繳納，計入名義個人賬戶;后者為自愿性繳費(fèi)，設(shè)計多個繳費(fèi)檔次，供參保人自由選擇，計入實際個人賬戶。

　　這種設(shè)計的好處在于，繳費(fèi)不分就業(yè)單位性質(zhì)，無論企業(yè)還是機(jī)關(guān)事業(yè)單位就業(yè)人員，都需繳納強(qiáng)制性部分的保險費(fèi)。而自愿性繳費(fèi)不僅可以滿足不同收入的就業(yè)人員需要，也可將城鄉(xiāng)居民中有參保意愿和能力的人吸納進(jìn)來。同時，由于繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度堅持保險精算平衡原則，養(yǎng)老金根據(jù)個人賬戶的積累金額決定，即使養(yǎng)老待遇有差距也是合理的。

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