城管人員該對(duì)流浪乞討人員如何管理？各方看法不一。資料圖片

羅湖市容環(huán)境綜合考核實(shí)施方案引熱議
“街頭有人乞討城管會(huì)被扣分”合理嗎？

　　羅湖的城市管理工作人員面對(duì)這樣一個(gè)難題：如果你管轄的街道上，有乞討者，流浪者，你要把他勸走，可是，如果他不走，你就麻煩了，根據(jù)新近出臺(tái)市容環(huán)境量化考核指標(biāo)，你可能會(huì)被扣分。

　　6月20日，羅湖區(qū)召開(kāi)城市管理工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，公布了羅湖區(qū)市容環(huán)境綜合考核實(shí)施方案。該方案將市容精細(xì)化管理，分為數(shù)字化城管、專業(yè)部門、媒體監(jiān)督和社會(huì)滿意度等部分，各部分按比例分條目打分。而市容秩序中流浪乞討人員救助一項(xiàng)，占10%的權(quán)重。流浪乞討、露宿人員出現(xiàn)在主干道(嚴(yán)管路)，次干道(重要路段)和其他城市道路(控制路段)，分別給予2分/人，1分/人和0.5分/人的扣分。

　　記者獲悉，羅湖區(qū)的考核方案脫胎于深圳市的相關(guān)文件。在現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上，來(lái)自深圳市城管局的負(fù)責(zé)人透露，在今年試運(yùn)行兩個(gè)季度之后，深圳近日擬推出市容環(huán)境綜合考核實(shí)施方案，方案首次將城市道路流浪乞討人員數(shù)量納入全市57個(gè)街道辦的市容環(huán)境考核指標(biāo)，從第三季度開(kāi)始，全市各街道辦的考核成績(jī)將會(huì)對(duì)社會(huì)公布。

　　如何看待城市道路上的流浪乞討者？能杜絕這樣的人出現(xiàn)在城市的都市的街頭嗎？如果不能，這是城市管理的基層執(zhí)行者應(yīng)該承擔(dān)、能夠承擔(dān)的責(zé)任嗎？對(duì)于這一小小細(xì)則，城管人員、律師、法學(xué)專家和社會(huì)工作者，各持異見(jiàn)，有支持也有質(zhì)疑。

　　如何看待流浪乞討行為和社會(huì)秩序的關(guān)系，成為分歧的核心，其背后，折射的是個(gè)人權(quán)利意識(shí)和城市管理思維之爭(zhēng)。有公共觀察人士指出，對(duì)流浪乞討現(xiàn)象的容忍度，考驗(yàn)著一個(gè)社會(huì)的文明程度。

方案
流浪乞討影響市容秩序打分

　　今年2月以來(lái)，深圳出臺(tái)《關(guān)于鞏固市容環(huán)境提升成果進(jìn)一步加強(qiáng)城市管理工作的意見(jiàn)》(下稱“意見(jiàn)”)和《深圳市市容環(huán)境綜合考核方案(試行)》，對(duì)全市57個(gè)街道辦事處的園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生、燈光照明、市容秩序等工作進(jìn)行量化考核，意在提升城市宜居質(zhì)量。

　　經(jīng)過(guò)近兩個(gè)季度的試行之后，近日，全市考核實(shí)施方案已成型，各區(qū)已開(kāi)始落實(shí)相關(guān)工作。

　　已公布的《羅湖區(qū)市容環(huán)境綜合考核實(shí)施方案》將市容精細(xì)化管理，分為數(shù)字化城管、專業(yè)部門、媒體監(jiān)督和社會(huì)滿意度等部分，各部分按比例分條目打分。其中，專業(yè)部門日?？己松婕碍h(huán)衛(wèi)愛(ài)衛(wèi)、市容秩序、園林綠化，采用扣分制。而市容秩序中流浪乞討人員救助一項(xiàng)，占10%的權(quán)重。流浪乞討、露宿人員出現(xiàn)在主干道(嚴(yán)管路)，次干道(重要路段)和其他城市道路(控制路段)，分別給予2分/人，1分/人和0.5分/人的扣分。

　　方案稱，考核結(jié)果將按高低分排名，實(shí)施以獎(jiǎng)代補(bǔ)和責(zé)任追究，納入主要負(fù)責(zé)人的績(jī)效考核范圍。

　　羅湖區(qū)相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，在深圳市方案中，市容秩序一項(xiàng)中關(guān)于流浪乞討人員方面的內(nèi)容沒(méi)有變化。

　　“在全市將城市道路流浪乞討人員出現(xiàn)的數(shù)量納入?yún)^(qū)域日常市容考核指標(biāo)，是第一次?！绷_湖區(qū)城市管理監(jiān)督中心一位人士介紹，對(duì)于流浪乞討人員管理，一些重點(diǎn)街道以往也曾自定考核，也是按照區(qū)位和流浪乞討人員人數(shù)扣分，但是在全市級(jí)別以市容環(huán)境方式量化考核尚屬首次。

追溯
納入市容管理尚無(wú)法可依

　　將流浪乞討人員納入市容環(huán)境管理，目前有哪些法律法規(guī)文件作為依據(jù)？

　　2003年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》，并無(wú)涉及。

　　2011年修正版《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，是目前深圳市唯一的市容環(huán)境衛(wèi)生管理法規(guī)，對(duì)于市容和環(huán)境衛(wèi)生的管理內(nèi)容，也無(wú)涉及流浪乞討人員。

　　不過(guò)，在城市管理中，流浪乞討人員管理是政府的重點(diǎn)工作。2009年發(fā)布的《深圳市市容環(huán)境提升行動(dòng)計(jì)劃》，提出“疏導(dǎo)”流浪乞討人員。而據(jù)深圳本地媒體報(bào)道，2011年，流浪乞討人員安置成為市容秩序工作之一。當(dāng)年一年全市共救助流浪乞討人員8044人次，勸離749人次，其中救助精神病人28人次，殘疾人494人次，未成年人243人次。

　　大運(yùn)會(huì)之后，市容提升行動(dòng)再度推行。今年2月出臺(tái)的《意見(jiàn)》提出，“民政部門負(fù)責(zé)，公安、城管等部門配合，加強(qiáng)對(duì)城市流浪乞討人員的救助管理”。

　　多名城管人員介紹，這是對(duì)于流浪乞討人口救助管理的新方式。今年以來(lái)，深圳市、區(qū)、街道各級(jí)相繼成立了市容環(huán)境綜合考核小組或者辦公室。

焦點(diǎn)
合法的職業(yè)乞丐該不該管？

　　北京、廣州、南京、寧波、杭州等城市曾相繼進(jìn)行乞丐整治，遭受輿論反彈。和其他地方相比，深圳更為謹(jǐn)慎，只是提出量化考核分?jǐn)?shù)。

　　一份深圳城管內(nèi)部材料稱，深圳市目前從事流浪乞討人員多達(dá)2萬(wàn)余人，其中90%以上的乞討人員把乞討當(dāng)成是謀利的手段，不配合政府采取的流浪救助政策；在嚴(yán)格意義上符合救助對(duì)象的，只占10%。該文稱，深圳職業(yè)乞丐每天的收入大致在150元-300元之間。

　　“職業(yè)乞討一直最難治?！绷_湖區(qū)城管局城市管理行政執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)大隊(duì)長(zhǎng)袁兵坦言。袁兵介紹，他自己一直有困惑，也有一些不成熟的看法。一方面，大多數(shù)流浪人口來(lái)自外地農(nóng)村，他們有以合法方式追求幸福的權(quán)利，行乞也是公民的一種權(quán)利和自由。另一方面，職業(yè)行乞，在一定程度上擾亂了公共秩序，影響了社會(huì)治安。

　　這種個(gè)人權(quán)利意識(shí)和城市管理思維的困惑也表現(xiàn)在具體執(zhí)法中。在人流攢動(dòng)的東門，有十幾年工作經(jīng)驗(yàn)的城管局副科長(zhǎng)于卓告訴南方日?qǐng)?bào)記者，有非法背景的乞討，警方可以出動(dòng)，但是面對(duì)熟悉城市管理規(guī)則的職業(yè)乞丐，他們只能每天勸導(dǎo)其離開(kāi)，但沒(méi)有更好辦法保證其不會(huì)再來(lái)。談到以后量化考核實(shí)施后，如何應(yīng)對(duì)主干道上的合法行乞行為，于卓說(shuō)，“只能繼續(xù)勸”。

　　然而，有觀點(diǎn)分析，擾亂社會(huì)秩序的乞討行為可以追究法律責(zé)任，但是職業(yè)乞丐合法的個(gè)人權(quán)利亦須得到尊重和保障。

　　“中國(guó)是一輛在城市化道路上奔跑的巴士，你不能保證所有上車的人都是衣冠楚楚的紳士?！薄缎戮﹫?bào)》評(píng)論人艾君說(shuō)，城市管理者應(yīng)慎防“城市潔癖”思維。2004年，艾君的評(píng)論《把乞討作為職業(yè)也是一種權(quán)利》引起廣泛關(guān)注，他表示，至今文中觀點(diǎn)沒(méi)變。

　　艾君認(rèn)為，應(yīng)把“乞討行為”和“乞討中的違法行為”分別開(kāi)來(lái)，尊重和包容合法乞討行為，并且，“是否允許乞討乃至‘職業(yè)乞丐’的存在，從一個(gè)側(cè)面看出一個(gè)城市的寬容度和一個(gè)城市的文明度?！?/P>

　　“假如我是立法者，我會(huì)禁止乞討”

觀點(diǎn)交鋒
城管人員

　　“真有困難我們碰到了都會(huì)救助。但是職業(yè)乞丐，就很難管理。”這位深圳某城管執(zhí)法大隊(duì)長(zhǎng)王成(化名)稱，在商業(yè)旺區(qū)和重要通道的職業(yè)性乞討，會(huì)影響社會(huì)秩序和交通安全，也影響深圳形象。

　　“假如我是立法者，我會(huì)禁止乞討?！蓖醭烧f(shuō)，至少在某些路段，是不允許乞討。深圳可仿效國(guó)內(nèi)外一些城市設(shè)禁止乞討區(qū)，在一些人流繁多地段，禁止行乞，以免影響交通秩序和安全。

　　王成認(rèn)為，乞丐成為一種職業(yè)，成規(guī)模、組織行乞，是有人背后操縱，這是不正常的。之前有媒體曝光，每天早上有面包車送乞丐到繁華街區(qū)行乞，到了晚上人稀時(shí)又有車接乞丐回去。

　　但是，王成坦言，這次考核扣分從根本上很難解決問(wèn)題，但規(guī)則一旦制定出來(lái)，下面執(zhí)法人員只能這么做。

律師
不能以測(cè)評(píng)結(jié)果作為處罰依據(jù)

　　廣東鵬翔律師事務(wù)所律師梅春來(lái)認(rèn)為，政府出臺(tái)政策對(duì)城管等部門進(jìn)行考評(píng)，有其合理性，不違背我國(guó)的法律法規(guī)。

　　但他表示，根據(jù)我國(guó)法律，政府可以測(cè)評(píng)，但不能根據(jù)測(cè)評(píng)結(jié)果來(lái)設(shè)定具體的處罰指標(biāo)，“這個(gè)考核，有點(diǎn)類似于民主測(cè)評(píng)，就是給你評(píng)估一個(gè)分?jǐn)?shù)而已。如果據(jù)此來(lái)進(jìn)行處罰，相關(guān)部門及人員就可以向上一級(jí)部門舉報(bào)”。

　　梅春來(lái)表示，制定相關(guān)制度涉及到兩個(gè)方面。

　　一個(gè)是對(duì)城管的考評(píng)，“制定這樣的考核制度，必然會(huì)給城管部門帶來(lái)執(zhí)法的壓力。城管部門要盡力避免去扣分，就會(huì)被迫加大巡查力度，人員和開(kāi)支都會(huì)相應(yīng)增加?！?/P>

　　梅春來(lái)認(rèn)為，流浪乞討人員的流動(dòng)性很大，不可能24小時(shí)都駐守，所以對(duì)城管的考評(píng)，不能采用絕對(duì)化的思路，只問(wèn)結(jié)果，不問(wèn)過(guò)程。

　　他表示，如果發(fā)現(xiàn)乞討或者亂擺賣，應(yīng)該評(píng)估的是它處理的情況，“這些情況發(fā)生后，是否依法進(jìn)行處理了？如果依法處理了，就可以接受。如果有舉報(bào)卻遲遲不來(lái)制止，就應(yīng)該給不合格的評(píng)分。而不是按照現(xiàn)在的制度，只對(duì)結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，這個(gè)邏輯不對(duì)”。

　　另一個(gè)是城管面對(duì)執(zhí)法壓力如何執(zhí)法。“城管為了執(zhí)法，會(huì)不會(huì)采用驅(qū)逐等手段？”梅春來(lái)表示，我國(guó)的《行政處罰法》及《行政強(qiáng)制法》等都對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法進(jìn)行了明確的規(guī)范，“所以即使有這樣的考核制度，也一定要依法行政，降低糾紛發(fā)生的程度，不能采用違法的手段?！?/P>

法學(xué)專家
制定政策時(shí)流浪乞討人員缺席

　　中國(guó)政法大學(xué)副教授仝宗錦則認(rèn)為，從表面上來(lái)看，政府確實(shí)有權(quán)利約束自己內(nèi)部的行為，但如果從后果上分析，要是這一規(guī)則損害了公民的基本權(quán)利，就不能僅僅認(rèn)為他只是一個(gè)內(nèi)部的考評(píng)制度，“而且在制定這個(gè)涉及到流浪乞討人員權(quán)利的政策時(shí)，他們完全沒(méi)有發(fā)言權(quán)、沒(méi)有參與到政策的實(shí)施，只能被動(dòng)接受，不太符合正當(dāng)程序原則?！?/P>

　　“政府這么規(guī)定，會(huì)不會(huì)影響乞討權(quán)利？”仝宗錦表示，從政策后果上來(lái)看，執(zhí)法人員會(huì)有很大的一個(gè)內(nèi)驅(qū)力去禁止乞討甚至大規(guī)模驅(qū)逐流浪乞討人員，“因?yàn)楹蛨?zhí)法人員自己的考核聯(lián)系起來(lái)了。他們肯定會(huì)這么做，而且在這個(gè)過(guò)程中，流浪乞討人員沒(méi)有任何反抗的能力和手段。”

　　“而且從價(jià)值角度來(lái)講，一個(gè)城市也不應(yīng)該為了市容這樣集體性的外在價(jià)值，來(lái)否定流浪乞討人員內(nèi)在的謀生權(quán)利?！辟谧阱\認(rèn)為。

　　仝宗錦表示，即使城市的中產(chǎn)階級(jí)希望過(guò)體面的、干凈的、不被打擾的生活，也不能因此剝奪社會(huì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中失敗者的權(quán)利，“這里面既有權(quán)利的角度，也有平等的視角，不能以強(qiáng)勢(shì)群體的視角來(lái)抹殺弱勢(shì)群體的視角。不能用表面上市容的整潔，來(lái)掩蓋流浪無(wú)著人員的痛苦?！?/P>

社工
“支持社會(huì)組織提供專業(yè)服務(wù)”

　　深圳資深社工、滿天星露宿者服務(wù)組發(fā)起人涂爾干(網(wǎng)名)曾長(zhǎng)期為流浪乞討人員提供服務(wù)，他表示，公民有露宿、乞討的權(quán)利，一個(gè)人在沒(méi)有影響他人的情況下，基本生存權(quán)、尊嚴(yán)權(quán)應(yīng)該得到尊重。

　　涂爾干認(rèn)為，將流浪乞討人員和市容掛鉤，根本原因在于對(duì)他們的歧視，“覺(jué)得露宿者很臟、很懶，是吸毒的、或者有前科，這些都是刻板印象?！?/P>

　　“弱勢(shì)者的客觀存在是一個(gè)宏觀的社會(huì)問(wèn)題”，涂爾干表示，之所以出現(xiàn)流浪乞討人員，是因?yàn)樯鐣?huì)機(jī)制不公平，教育資源的不公、技能的不足使他們只能處在社會(huì)底層，加之戶籍等原因而無(wú)法獲得足夠的社會(huì)保障。“作為一種勞動(dòng)方式，流浪乞討人員和醫(yī)生、律師等工作沒(méi)有尊卑的區(qū)分。市民有的權(quán)利，他們也有，應(yīng)該得到保障?！?/P>

　　“正因?yàn)檫@個(gè)問(wèn)題比較宏觀，所以不能簡(jiǎn)單把問(wèn)題都?jí)旱匠枪艿葞讉€(gè)部門身上?！蓖繝柛烧J(rèn)為，目前還不能杜絕弱勢(shì)者現(xiàn)象，“不能去堵它，得去疏導(dǎo)，去提供服務(wù)。弱勢(shì)者也是人，不能說(shuō)不讓他出現(xiàn)在街道上，畢竟他們確實(shí)沒(méi)有地方住。如果這樣做，只會(huì)導(dǎo)致城管、協(xié)管等更粗暴執(zhí)法?！?/P>

　　涂爾干認(rèn)為，要解決流浪乞討人員問(wèn)題，關(guān)鍵是幫助他們發(fā)出自己的聲音，“這個(gè)社會(huì)在考慮市容的時(shí)候，知道他們?cè)谙胧裁磫?？?/P>

　　涂爾干建議，深圳可以向香港學(xué)習(xí)，開(kāi)放更多的社會(huì)組織來(lái)給流浪乞討人員提供專業(yè)的服務(wù)，而政府則可以協(xié)助社會(huì)團(tuán)體，提供物質(zhì)上的幫助，“例如東門就有很多露宿者，相關(guān)部門在那邊開(kāi)一個(gè)物資發(fā)放點(diǎn)，給他們發(fā)放衣服、盒飯，只要一點(diǎn)，就可以緩解很多人的急需。再進(jìn)一步，可以幫助社會(huì)組織去提供宿舍性質(zhì)的服務(wù)，像香港的單身人士宿舍?！?/P>

　　他還建議，對(duì)很多農(nóng)村過(guò)來(lái)、沒(méi)有技能的青少年，政府和社會(huì)組織也可以提供就業(yè)培訓(xùn)等服務(wù)，幫助他們回歸社會(huì)，“香港有就業(yè)局進(jìn)行免費(fèi)培訓(xùn)，深圳可以考慮大規(guī)模的技能培訓(xùn)，也可以想其他辦法，例如鼓勵(lì)自由職業(yè)、小攤小販經(jīng)營(yíng)。這樣對(duì)那些從內(nèi)地過(guò)來(lái)、生活無(wú)著的年輕人，很有好處?！?/P>

城市管理需慎防“城市潔癖”思維
知名評(píng)論員

　　《新京報(bào)》評(píng)論員艾君一直關(guān)注流浪乞討問(wèn)題，他認(rèn)為，乞丐不能以量化考核減少，乞討行為也是一種自我救濟(jì)，犧牲了個(gè)人人格和尊嚴(yán)，不要求政府福利，不一定是不勞而獲。

　　違法乞討必須禁止，比如強(qiáng)迫老婦幼殘行乞，警方必須嚴(yán)打，但是，不能因此將所有行乞者趕走。

　　政府在城市管理和建設(shè)中，需要慎防城市潔癖思維。目前我國(guó)還是社會(huì)主義初級(jí)階段，可以以世界發(fā)達(dá)國(guó)家的為目標(biāo)，但不能全盤照搬它們的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)發(fā)展不平衡，要容忍不同的人追求自由生活的權(quán)利。

鏈接
美國(guó)
怎樣管理乞丐？

　　2007年8月，位于華盛頓的一家致力于幫助流浪者的非政府組織“全國(guó)流浪者聯(lián)盟”給出了一份全面調(diào)查報(bào)告。

　　根據(jù)這個(gè)報(bào)告，美國(guó)流浪者占美國(guó)總?cè)丝诘?%和貧困人口的10%，其中，單身男性占41%，單身女性占14%，有孩子的家庭占40%。報(bào)告還從人口學(xué)的角度做了各種綜合比較。比如，所有流浪者中，年齡不到18歲的未成年人占了39%，黑人占了49%，受過(guò)高中及以上教育的占62%，完全沒(méi)有健康保險(xiǎn)的占58%。

　　針對(duì)美國(guó)的流浪者和乞丐問(wèn)題，美國(guó)政府提出了在三百個(gè)城市實(shí)行旨在幫助流浪者的“十年計(jì)劃”。在時(shí)任總統(tǒng)布什提出的2008年的聯(lián)邦預(yù)算中，專門預(yù)留了44億美元用于幫助流浪者。與以往不同的是，這筆錢的重點(diǎn)將放在為流浪者提供可負(fù)擔(dān)的長(zhǎng)期住所上，而不是臨時(shí)性的收容所。在這個(gè)計(jì)劃的資助下，2007年，美國(guó)已經(jīng)為流浪者建造了四萬(wàn)多個(gè)住房，大部分是一個(gè)臥室的公寓房，里面有基本的電器，包括洗衣機(jī)、烤箱、洗碗機(jī)等等。

　　美國(guó)的一些城市，比如芝加哥、奧蘭多、圣塔克魯茲，還出臺(tái)了一些限制乞討的規(guī)定，比如在商店和自動(dòng)取款機(jī)附近多少米內(nèi)不許乞討，甚至要先獲得當(dāng)?shù)卣摹捌蛴懽C”才能上崗。對(duì)此，華盛頓的一家獨(dú)立調(diào)查機(jī)構(gòu)“公共議程”對(duì)美國(guó)民眾做了一次民意調(diào)查，沒(méi)想到和政府的想法相反，71%的美國(guó)人認(rèn)為，只要流浪者不妨礙到商店或公園里的他人，警察沒(méi)必要來(lái)驅(qū)趕他們。

　　除了美國(guó)政府，美國(guó)還有許多非政府組織和個(gè)人，為幫助流浪者而奔走。他們中，包括“全國(guó)流浪者聯(lián)盟”這樣的民間組織，有專門針對(duì)流浪兒童的慈善組織，還有一些為流浪者提供無(wú)償服務(wù)的律師。(本文來(lái)源：《小康》雜志(南方日?qǐng)?bào) 陸樂(lè)(策劃統(tǒng)籌 呂冰冰撰文 南方日?qǐng)?bào)記者 李榮華)