人民監(jiān)督員制度改革深入推進專家建議

監(jiān)督范圍應覆蓋檢察各類案件

　　當前，人民監(jiān)督員制度改革正在深入推進。截至目前，全國已全面推行這一制度，新選任人民監(jiān)督員2.1萬余名，監(jiān)督評議案件5000多件，參與檢察機關各類活動約7000人次。

　　深化人民監(jiān)督員制度改革全面推開一年來，如何看待這項制度的定位及功能，如何進一步完善制度運行模式，合理劃定監(jiān)督范圍，確保其獨立性？今天，3名法學專家就相關熱點話題接受了《法制日報》記者的采訪。

　　人民監(jiān)督員參與方式待擴大

　　人民監(jiān)督員制度是我國檢察制度的創(chuàng)新與特色，也是公眾參與司法的具體表現(xiàn)形式之一。據(jù)了解，在西方國家，公眾參與司法的方式大體分為兩類：直接參與型，如英美國家，普通民眾組成的大陪審團就是否提起公訴作最終決定，小陪審團對罪與非罪享有最終裁判權(quán)。事后監(jiān)督型，如日本的檢察審查會制度，針對檢察機關作出的不起訴決定，如果由普通民眾組成的檢察審查會認為不適當并連續(xù)兩次作出“起訴擔當”的決議，則由律師替代檢察官履行其公訴職責。

　　中國政法大學教授吳宏耀介紹說，最初進行制度設計時，我國的人民監(jiān)督員制度與日本檢察審查會制度較為相似，目的在于強化外部監(jiān)督，切實防止和糾正檢察機關查辦職務犯罪工作中執(zhí)法不公的問題。

　　2015年2月，中央深改組審議通過《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》，就人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序改革和人民監(jiān)督員選任管理方式改革提出要求。吳宏耀說，在監(jiān)督范圍上，改革方案基本沿襲了對檢察權(quán)“實施監(jiān)督”的思路，但人民監(jiān)督員制度是司法民主化的要求，是公眾參與司法的一種基本制度形式。因此，人民監(jiān)督員的參與方式，不應當僅僅局限于對檢察機關自偵案件的監(jiān)督。

　　他建議，進一步擴大人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督事項和范圍。在案件范圍上，應當覆蓋檢察機關辦理的各類案件、覆蓋檢察機關的各項訴訟職權(quán)。

　　“在人民監(jiān)督員的參與方式上，要逐步由強調(diào)‘事后監(jiān)督’轉(zhuǎn)向以‘參與案件式監(jiān)督’為主，將一些帶有監(jiān)督性質(zhì)的訴訟活動納入人民監(jiān)督員參與的范圍。”吳宏耀舉例說，對于檢察機關作出的不逮捕決定、不起訴決定，公安機關有權(quán)申請復議、復核；對于檢察機關作出的不起訴決定，被害人、被不起訴人可以提起申訴；對于第一審判決，被害人可以申請檢察機關提起抗訴等，這些案件由人民監(jiān)督員與檢察官一起處理，無疑可以增強相關處理決定的說服力。

　　吳宏耀認為，從公眾參與司法這一基本理念出發(fā)，似乎可以借鑒英美國家大陪審團制度的經(jīng)驗，將一些社會普遍關注、需要體現(xiàn)民意的案件，直接交由人民監(jiān)督員組成的委員會處理，從而以制度化的方式，將普通民眾的聲音融入具體案件的辦理過程。

　　司法行政機關行使管理職責

　　監(jiān)督者也需要被監(jiān)督，如何完善檢察機關的外部制約機制，是許多司法同行、法律界人士關切的問題。為回應外界期待，檢察機關增設人民監(jiān)督員制度，作為人民代表大會監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督等機制之外新的監(jiān)督機制。這一機制推出后，如何體現(xiàn)制度設計的初衷，怎樣加以完善，成為無可回避的問題。

　　在清華大學法學院教授張建偉看來，由司法行政機關管理人民監(jiān)督員，是完善這一制度的關鍵一步。

　　人民監(jiān)督員制度建立之初，存在一個需要破解的問題：人民監(jiān)督員為檢察機關所聘請，容易變成檢察機關的“親友團”，能否拉得下臉來履行監(jiān)督之責？

　　據(jù)張建偉介紹，日本的檢察審查會制度，是二戰(zhàn)后為制約檢察權(quán)(主要是不起訴權(quán)力)而設立的制度，由普通民眾組成的檢察審查會獨立于檢察機關，形成對檢察權(quán)力的外部制約。這一制度安排，值得我國在完善人民監(jiān)督員制度時借鑒。

　　張建偉說，人民監(jiān)督員和檢察官之間是一種監(jiān)督與被監(jiān)督關系，雙方應當互相尊重對方的獨立地位，才能使制度具有良性運作的條件。人民監(jiān)督員對檢察權(quán)力的獨立性以及建立在這一基礎上的信賴，應通過第三方公權(quán)力機關管理而不是檢察機關管理人民監(jiān)督員來實現(xiàn)。

　　實踐中，這一問題已經(jīng)通過人民監(jiān)督員管理體制改革得到解決，即司法行政機關負責管理人民監(jiān)督員，使監(jiān)督者相對于被監(jiān)督者具有超然、客觀、中立的地位，為重視履行監(jiān)督職責創(chuàng)造條件。

　　張建偉認為，人民監(jiān)督員由司法行政機關管理的制度設計，可以帶來更多啟迪：在國家法治化過程中，司法行政機關可以扮演更多、更積極的角色，發(fā)揮更大作用，為司法機關減負，使司法機關從繁冗的司法行政事務中解脫。有利于落實“將權(quán)力放進制度的籠子”的理念，推進司法公正。

　　應推進人民監(jiān)督員制度立法

　　人民監(jiān)督員制度創(chuàng)設之初衷，在于消解社會對檢察機關辦理職務犯罪案件的疑慮，補強檢察機關職權(quán)行使的民主性，防范檢察權(quán)力濫用。然而，隨著國家監(jiān)察體制改革的不斷推進，檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等相關職能整合至監(jiān)察委，“人民監(jiān)督員制度向何處去”的疑問隨之產(chǎn)生。

　　武漢大學法學院教授秦前紅認為，人民監(jiān)督員制度作為頗具中國特色的外部監(jiān)督形式和人民民主方式，應當予以保留，應順應改革的大趨勢作出調(diào)整完善，進一步實現(xiàn)法治化發(fā)展。

　　秦前紅解釋說，檢察機關仍有可能保留部分自辦案件的偵查權(quán)；納入人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍的部分事項并非皆由監(jiān)察委行使，還包括“擬不起訴的”等；人民監(jiān)督員制度的功能不完全限于外部監(jiān)督，而是人民群眾有序參與司法的渠道。

　　秦前紅說：“監(jiān)察體制改革背景下，應當繼續(xù)深化人民監(jiān)督員制度改革，進一步改良這項制度，在厘清監(jiān)督范圍，完善監(jiān)督程序，補強人民監(jiān)督員配套保障措施，提升人民監(jiān)督員選任的民主程序等方面，作出更大努力。”

　　就具體的改良方案，他提議，調(diào)整人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍，更好地體現(xiàn)法律監(jiān)督機關也要接受人民群眾監(jiān)督的要求；人民監(jiān)督員的選任與管理仍然以司法行政機關為主，以此維護人民監(jiān)督員的中立地位；進一步完善人民監(jiān)督員知情權(quán)保障機制；抓緊推動人民監(jiān)督員制度立法，為深化人民監(jiān)督員制度改革提供明確具體的法律依據(jù)。

　　秦前紅說，隨著國家監(jiān)察體制改革的推進，也可以考慮將人民監(jiān)督員制度做適當改良后，引入監(jiān)察體制改革，實現(xiàn)與當前紀委特邀監(jiān)督員等制度的有效整合，在自體監(jiān)督之外引入外部監(jiān)督，發(fā)揮制度作用。

　　本報北京9月19日訊

　　□　本報記者 　周斌