10月10日，民政部公布了《關(guān)于規(guī)范社會團體開展合作活動若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)。在“郭美美”事件、“盧美美”事件等一系列社會熱點事件的助推下，這一社會組織管理新規(guī)，在10個月內(nèi)歷經(jīng)調(diào)研、起草、反復(fù)修改完善、征求多部門意見后迅速出臺，針對當前社團非法斂財亂象及不規(guī)范運作等行為，從制度層面作出了嚴格規(guī)范。

　　近兩年來，少數(shù)社會團體非法斂財、強制服務(wù)、強制收費等亂象飽受公眾非議。比如中國經(jīng)濟報刊協(xié)會以掛名方式參與“共和國脊梁”評選活動并收取費用，受到停止活動3個月、沒收違法所得5萬元的行政處罰。再如“盧美美”事件曝光后，社會美譽度較高的中國青少年發(fā)展基金會、中國宋慶齡基金會、中國市場學會、中國醫(yī)師協(xié)會等社會組織，也因不規(guī)范的合作活動相繼牽扯其中。

　　民政部民間組織管理局副局長李勇在接受本刊采訪時表示，社會團體通過合作方式開展業(yè)務(wù)活動，在提高工作效率、提升工作水平、降低工作成本、減輕工作負擔等方面都發(fā)揮了顯著作用。但一些違規(guī)事件和現(xiàn)象，損害了社會團體公信力和整體形象，敗壞了社會風氣，在社會上造成了不良影響?！按舜蔚摹?guī)定’具有很強的針對性，可操作性強且寬嚴相濟，既著眼于暴露出的問題，又堅持寬嚴適度、有保有壓，避免對正常的合作活動形成沖擊。”李勇說。

　　多年從事社會組織發(fā)展問題研究的北京師范大學法學院教授劉培峰認為，“規(guī)定”的出臺表明我國對于社會組織的管理方式，正在由事后的“危機回應(yīng)”向事前主動的行政引導(dǎo)轉(zhuǎn)變，由“查處為主”的行政模式向“預(yù)防為主”的規(guī)則制定方式轉(zhuǎn)變。

　　嚴禁“賣牌子”

　　“賣牌子”，幾乎是一些社團非法斂財亂象中“公開的秘密”。有的社會團體以各種掛名方式參與由企業(yè)具體承辦的活動，只收取掛名費，不履行相應(yīng)職責，對活動疏于監(jiān)管；有的社會團體與商業(yè)機構(gòu)簽訂合作協(xié)議，以社會團體名義開展，實際完全由商業(yè)機構(gòu)運作，社會團體只是向合作方收取一定管理費用，使活動完全淪為商業(yè)機構(gòu)的斂財工具。對此，新出臺的“規(guī)定”作出了明晰的規(guī)范。

　　一是社會團體開展合作活動，涉及使用本組織名稱、標志的，應(yīng)在合作前對合作方進行必要的調(diào)查了解，并對合作內(nèi)容做好風險評估。

　　二是社會團體同意合作方使用本組織名稱、標志，應(yīng)與對方簽訂授權(quán)使用協(xié)議，明確各方權(quán)利、義務(wù)和法律責任。

　　三是以“主辦單位”、“協(xié)辦單位”、“支持單位”、“參與單位”、“指導(dǎo)單位”等方式開展合作活動的，應(yīng)當切實履行相關(guān)職責，加強對活動全程監(jiān)管，不得以掛名方式參與合作。

　　四是將自身業(yè)務(wù)活動委托其他組織承辦或者協(xié)辦的，應(yīng)當加強對所開展活動的主導(dǎo)和監(jiān)督，不得向承辦方或者協(xié)辦方以任何形式收取費用。

　　李勇介紹說，在研究社會團體開展合作活動的政策時，遇到了三個較大的問題。首先，社會團體是否可以將本組織名稱、標志出讓或者授權(quán)合作方使用。有人認為，社會團體名稱、標志與自身關(guān)聯(lián)性極強，出讓或授權(quán)他人使用極易導(dǎo)致混淆并被濫用，應(yīng)當完全禁止。

　　“經(jīng)過綜合考慮我們認為，名稱、標志作為社會團體無形資產(chǎn)，在不違法違規(guī)和違背章程的情況下，應(yīng)該允許其在開展合作活動時使用。但為保證這一公益資源不被濫用，文件要求社會團體應(yīng)在合作前對合作方進行必要的調(diào)查了解，并對合作內(nèi)容做好風險評估，避免給社會團體帶來負面影響?！崩钣抡f，同時，社會團體同意合作方使用本組織名稱、標志時，應(yīng)與對方簽授權(quán)使用協(xié)議，明確各方權(quán)利、義務(wù)和法律責任，并不得從事與社會團體宗旨和業(yè)務(wù)范圍無關(guān)的活動。

　　其次，社會團體在參與合作時是否可以收取費用?！敖?jīng)研究，我們認為，社會團體通過合作方式開展業(yè)務(wù)活動，并向活動對象收取一定的費用，是社會團體正常的業(yè)務(wù)收入來源，應(yīng)當允許”。李勇說，但社會團體應(yīng)當切實履行相關(guān)職責，加強對活動全程監(jiān)管，不得以掛名方式參與合作。

　　其三，社會團體將自身業(yè)務(wù)活動委托其他組織承辦或者協(xié)辦，這種做法是否可行?！巴ㄟ^合作方式，社會團體將自己的業(yè)務(wù)活動委托給專業(yè)第三方執(zhí)行，符合社會分工合作的原則，有利于社會團體業(yè)務(wù)活動開展和工作績效的提高。但為防止社會團體自身品牌和社會形象受損，文件規(guī)定社會團體對委托出去的業(yè)務(wù)活動要加強主導(dǎo)和監(jiān)督，不能放手不管，同時不得向承辦方或者協(xié)辦方以任何形式收取費用。”李勇表示。

　　與經(jīng)濟實體“三分開”

　　2011年1月，“315消費電子投訴網(wǎng)”強制服務(wù)、強制收費被媒體曝光，此后民政部對其上級主管單位中國電子商會做出“警告”的行政處罰，責令其限期整改、撤換“315消費電子投訴網(wǎng)”負責人。針對此類社會團體通過合作舉辦經(jīng)濟實體產(chǎn)生的違規(guī)問題，“規(guī)定”也作出了四項規(guī)范。

　　一是明確了社會團體通過合作舉辦經(jīng)濟實體必須履行的民主程序，并對其經(jīng)營范圍作出限定。

　　二是為防止社會團體利用所舉辦經(jīng)濟實體侵吞社會團體資產(chǎn)，要求社會團體與其所舉辦經(jīng)濟實體在資產(chǎn)、機構(gòu)、人員方面要分開，同時要求社會團體和所舉辦經(jīng)濟實體之間發(fā)生經(jīng)濟往來，應(yīng)當按照等價交換的原則收取價款、支付費用。

　　三是社會團體不得利用所舉辦經(jīng)濟實體向會員或服務(wù)對象強制服務(wù)、強制收費。

　　四是為維護作為投資人的合法利益，社會團體對所舉辦經(jīng)濟實體負有監(jiān)督職責，并定期向會員大會(會員代表大會)、理事會報告相關(guān)情況。

　　參與該規(guī)定起草的民政部民間組織管理局社團管理一處處長高成運表示，作為非營利性組織，社會團體與公司、企業(yè)等營利性組織的主要區(qū)別不在于是否營利，而在于營利所得如何分配。社會團體的資產(chǎn)及其所得，任何成員不得私分，不得分紅；社會團體被注銷后，剩余財產(chǎn)應(yīng)移交給同類非營利性組織，用于社會公益事業(yè)。社會團體興辦經(jīng)濟實體、在核準的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)開展活動或服務(wù)取得收入，是社會團體活動費用的重要補充渠道，目的是促使其更加健康發(fā)展。

　　“因此，社會團體可以參與舉辦經(jīng)濟實體，但要做出嚴格的規(guī)范和限制，防止其通過舉辦經(jīng)濟實體斂財、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)甚至滋生腐敗。”高成運說，除了資產(chǎn)、機構(gòu)、人員“三分開”外，社會團體合作舉辦經(jīng)濟實體須經(jīng)理事會充分研究討論后提請會員大會(會員代表大會)表決通過，其經(jīng)營范圍應(yīng)與社會團體章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍相適應(yīng)。社會團體也應(yīng)加強對所舉辦經(jīng)濟實體財務(wù)情況的監(jiān)督，并定期向會員大會(會員代表大會)、理事會報告相關(guān)情況。

防止不當關(guān)聯(lián)交易

　　社會團體分支機構(gòu)(代表機構(gòu))、專項基金管理機構(gòu)的不規(guī)范活動，以及社會團體負責人的不當關(guān)聯(lián)交易，也是出現(xiàn)社團非法斂財亂象的突出原因。

　　近年來，有些社會團體以斂財為目的，向所屬分支機構(gòu)、專項基金管理機構(gòu)收取管理費或者承包費。比如中國地區(qū)開發(fā)促進會，將其所屬全部5個分支機構(gòu)和2個內(nèi)設(shè)機構(gòu)分別交由不同的企業(yè)承辦，企業(yè)負責人同時擔任分支機構(gòu)負責人，每年向企業(yè)收取2萬～10萬元不等的管理費用，2007年被民政部作出撤銷登記的行政處罰。

　　針對此類現(xiàn)象，“規(guī)定”作出了三項規(guī)范。一是分支機構(gòu)(代表機構(gòu))、專項基金管理機構(gòu)不是獨立法人，未經(jīng)社會團體授權(quán)或者批準，不得與其他民事主體開展合作活動。二是社會團體不得將分支機構(gòu)(代表機構(gòu))、專項基金管理機構(gòu)委托其他組織運營。三是社會團體不得向其所屬分支機構(gòu)(代表機構(gòu))、專項基金管理機構(gòu)收取或變相收取管理費用。

　　為防止社會團體負責人、分支機構(gòu)負責人謀取私利，進行不當關(guān)聯(lián)交易，“規(guī)定”明確要求，社會團體不得將自身開展的經(jīng)營服務(wù)性活動轉(zhuǎn)包或委托與社會團體負責人、分支機構(gòu)負責人有直接利益關(guān)系的個人或者組織實施。

　　此外，“規(guī)定”還明確了社會團體開展合作活動的禁止性行為：不得超出章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍；不得以任何形式或名義強制組織或者個人參加，以及強制收取相關(guān)費用；未經(jīng)批準，不得舉辦評比達標表彰活動；與黨政機關(guān)或者其他組織舉辦合作項目，應(yīng)事先征得合作方同意；利用黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部個人名義進行宣傳，應(yīng)征得本人同意。

　　除了針對社會團體開展合作活動中易發(fā)、多發(fā)問題環(huán)節(jié)和社會關(guān)注強烈的熱點問題進行約束外，“規(guī)定”亦規(guī)范了社會團體開展合作活動的內(nèi)部程序。內(nèi)容包括：要根據(jù)章程規(guī)定和合作事項重要程度，分別提交會員大會(會員代表大會)、理事會(常務(wù)理事會)、會長辦公會討論決定；應(yīng)當簽訂書面合作協(xié)議，明確各方的權(quán)利、義務(wù)和法律責任，并切實履行職責；要對合作方資質(zhì)、能力、信用等進行甄別考察，對合作協(xié)議認真審核，對合作項目全程監(jiān)督。

　　同時，“規(guī)定”還明確了社會團體合作活動監(jiān)管要求。即社會團體要加強對合作活動的財務(wù)管理，在接受年度檢查時要主動向登記管理機關(guān)報告上一年度合作活動，并自覺接受登記管理機關(guān)、行業(yè)主管部門、有關(guān)職能部門的監(jiān)督檢查和社會監(jiān)督。

　　劉培峰說，對社會團體開展活動的程序進行規(guī)范，表明我國堅持維護社會組織發(fā)展自主性的總體思路，對其在發(fā)展過程中出現(xiàn)的一些問題主動規(guī)范、強化監(jiān)管，更有助于社會組織未來的健康發(fā)展。

　　改革開放以來，我國各類社會組織逐漸發(fā)育。截至2011年底，全國依法登記的社會組織有46.2萬個，其中社會團體25.5萬個，民辦非企業(yè)單位20.4萬個，基金會2614個。在社會管理體制創(chuàng)新的大背景下，“引導(dǎo)各類社會組織加強自身建設(shè)、增強服務(wù)社會能力”日益成為中央高層及社會各界的共識?？梢灶A(yù)計，“十二五”期間，社會組織將迎來更加健康發(fā)展的時期。

　　李勇說：“此次‘規(guī)定’的出臺，也是為了順應(yīng)社會管理體制的變革，培育扶持和依法管理社會組織，支持、引導(dǎo)其參與社會管理和服務(wù)，充分發(fā)揮社會組織在反映利益訴求、調(diào)解矛盾糾紛、維護社會穩(wěn)定、促進社會和諧等方面的積極作用。”