10月10日，民政部公布了《關于規(guī)范社會團體開展合作活動若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)。在“郭美美”事件、“盧美美”事件等一系列社會熱點事件的助推下，這一社會組織管理新規(guī)，在10個月內歷經調研、起草、反復修改完善、征求多部門意見后迅速出臺，針對當前社團非法斂財亂象及不規(guī)范運作等行為，從制度層面作出了嚴格規(guī)范。

　　近兩年來，少數社會團體非法斂財、強制服務、強制收費等亂象飽受公眾非議。比如中國經濟報刊協會以掛名方式參與“共和國脊梁”評選活動并收取費用，受到停止活動3個月、沒收違法所得5萬元的行政處罰。再如“盧美美”事件曝光后，社會美譽度較高的中國青少年發(fā)展基金會、中國宋慶齡基金會、中國市場學會、中國醫(yī)師協會等社會組織，也因不規(guī)范的合作活動相繼牽扯其中。

　　民政部民間組織管理局副局長李勇在接受本刊采訪時表示，社會團體通過合作方式開展業(yè)務活動，在提高工作效率、提升工作水平、降低工作成本、減輕工作負擔等方面都發(fā)揮了顯著作用。但一些違規(guī)事件和現象，損害了社會團體公信力和整體形象，敗壞了社會風氣，在社會上造成了不良影響?！按舜蔚摹?guī)定’具有很強的針對性，可操作性強且寬嚴相濟，既著眼于暴露出的問題，又堅持寬嚴適度、有保有壓，避免對正常的合作活動形成沖擊。”李勇說。

　　多年從事社會組織發(fā)展問題研究的北京師范大學法學院教授劉培峰認為，“規(guī)定”的出臺表明我國對于社會組織的管理方式，正在由事后的“危機回應”向事前主動的行政引導轉變，由“查處為主”的行政模式向“預防為主”的規(guī)則制定方式轉變。

　　嚴禁“賣牌子”

　　“賣牌子”，幾乎是一些社團非法斂財亂象中“公開的秘密”。有的社會團體以各種掛名方式參與由企業(yè)具體承辦的活動，只收取掛名費，不履行相應職責，對活動疏于監(jiān)管；有的社會團體與商業(yè)機構簽訂合作協議，以社會團體名義開展，實際完全由商業(yè)機構運作，社會團體只是向合作方收取一定管理費用，使活動完全淪為商業(yè)機構的斂財工具。對此，新出臺的“規(guī)定”作出了明晰的規(guī)范。

　　一是社會團體開展合作活動，涉及使用本組織名稱、標志的，應在合作前對合作方進行必要的調查了解，并對合作內容做好風險評估。

　　二是社會團體同意合作方使用本組織名稱、標志，應與對方簽訂授權使用協議，明確各方權利、義務和法律責任。

　　三是以“主辦單位”、“協辦單位”、“支持單位”、“參與單位”、“指導單位”等方式開展合作活動的，應當切實履行相關職責，加強對活動全程監(jiān)管，不得以掛名方式參與合作。

　　四是將自身業(yè)務活動委托其他組織承辦或者協辦的，應當加強對所開展活動的主導和監(jiān)督，不得向承辦方或者協辦方以任何形式收取費用。

　　李勇介紹說，在研究社會團體開展合作活動的政策時，遇到了三個較大的問題。首先，社會團體是否可以將本組織名稱、標志出讓或者授權合作方使用。有人認為，社會團體名稱、標志與自身關聯性極強，出讓或授權他人使用極易導致混淆并被濫用，應當完全禁止。

　　“經過綜合考慮我們認為，名稱、標志作為社會團體無形資產，在不違法違規(guī)和違背章程的情況下，應該允許其在開展合作活動時使用。但為保證這一公益資源不被濫用，文件要求社會團體應在合作前對合作方進行必要的調查了解，并對合作內容做好風險評估，避免給社會團體帶來負面影響?！崩钣抡f，同時，社會團體同意合作方使用本組織名稱、標志時，應與對方簽授權使用協議，明確各方權利、義務和法律責任，并不得從事與社會團體宗旨和業(yè)務范圍無關的活動。

　　其次，社會團體在參與合作時是否可以收取費用?！敖浹芯?，我們認為，社會團體通過合作方式開展業(yè)務活動，并向活動對象收取一定的費用，是社會團體正常的業(yè)務收入來源，應當允許”。李勇說，但社會團體應當切實履行相關職責，加強對活動全程監(jiān)管，不得以掛名方式參與合作。

　　其三，社會團體將自身業(yè)務活動委托其他組織承辦或者協辦，這種做法是否可行?！巴ㄟ^合作方式，社會團體將自己的業(yè)務活動委托給專業(yè)第三方執(zhí)行，符合社會分工合作的原則，有利于社會團體業(yè)務活動開展和工作績效的提高。但為防止社會團體自身品牌和社會形象受損，文件規(guī)定社會團體對委托出去的業(yè)務活動要加強主導和監(jiān)督，不能放手不管，同時不得向承辦方或者協辦方以任何形式收取費用?！崩钣卤硎?。

　　與經濟實體“三分開”

　　2011年1月，“315消費電子投訴網”強制服務、強制收費被媒體曝光，此后民政部對其上級主管單位中國電子商會做出“警告”的行政處罰，責令其限期整改、撤換“315消費電子投訴網”負責人。針對此類社會團體通過合作舉辦經濟實體產生的違規(guī)問題，“規(guī)定”也作出了四項規(guī)范。

　　一是明確了社會團體通過合作舉辦經濟實體必須履行的民主程序，并對其經營范圍作出限定。

　　二是為防止社會團體利用所舉辦經濟實體侵吞社會團體資產，要求社會團體與其所舉辦經濟實體在資產、機構、人員方面要分開，同時要求社會團體和所舉辦經濟實體之間發(fā)生經濟往來，應當按照等價交換的原則收取價款、支付費用。

　　三是社會團體不得利用所舉辦經濟實體向會員或服務對象強制服務、強制收費。

　　四是為維護作為投資人的合法利益，社會團體對所舉辦經濟實體負有監(jiān)督職責，并定期向會員大會(會員代表大會)、理事會報告相關情況。

　　參與該規(guī)定起草的民政部民間組織管理局社團管理一處處長高成運表示，作為非營利性組織，社會團體與公司、企業(yè)等營利性組織的主要區(qū)別不在于是否營利，而在于營利所得如何分配。社會團體的資產及其所得，任何成員不得私分，不得分紅；社會團體被注銷后，剩余財產應移交給同類非營利性組織，用于社會公益事業(yè)。社會團體興辦經濟實體、在核準的業(yè)務范圍內開展活動或服務取得收入，是社會團體活動費用的重要補充渠道，目的是促使其更加健康發(fā)展。

　　“因此，社會團體可以參與舉辦經濟實體，但要做出嚴格的規(guī)范和限制，防止其通過舉辦經濟實體斂財、轉移資產甚至滋生腐敗。”高成運說，除了資產、機構、人員“三分開”外，社會團體合作舉辦經濟實體須經理事會充分研究討論后提請會員大會(會員代表大會)表決通過，其經營范圍應與社會團體章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務范圍相適應。社會團體也應加強對所舉辦經濟實體財務情況的監(jiān)督，并定期向會員大會(會員代表大會)、理事會報告相關情況。

防止不當關聯交易

　　社會團體分支機構(代表機構)、專項基金管理機構的不規(guī)范活動，以及社會團體負責人的不當關聯交易，也是出現社團非法斂財亂象的突出原因。

　　近年來，有些社會團體以斂財為目的，向所屬分支機構、專項基金管理機構收取管理費或者承包費。比如中國地區(qū)開發(fā)促進會，將其所屬全部5個分支機構和2個內設機構分別交由不同的企業(yè)承辦，企業(yè)負責人同時擔任分支機構負責人，每年向企業(yè)收取2萬～10萬元不等的管理費用，2007年被民政部作出撤銷登記的行政處罰。

　　針對此類現象，“規(guī)定”作出了三項規(guī)范。一是分支機構(代表機構)、專項基金管理機構不是獨立法人，未經社會團體授權或者批準，不得與其他民事主體開展合作活動。二是社會團體不得將分支機構(代表機構)、專項基金管理機構委托其他組織運營。三是社會團體不得向其所屬分支機構(代表機構)、專項基金管理機構收取或變相收取管理費用。

　　為防止社會團體負責人、分支機構負責人謀取私利，進行不當關聯交易，“規(guī)定”明確要求，社會團體不得將自身開展的經營服務性活動轉包或委托與社會團體負責人、分支機構負責人有直接利益關系的個人或者組織實施。

　　此外，“規(guī)定”還明確了社會團體開展合作活動的禁止性行為：不得超出章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務范圍；不得以任何形式或名義強制組織或者個人參加，以及強制收取相關費用；未經批準，不得舉辦評比達標表彰活動；與黨政機關或者其他組織舉辦合作項目，應事先征得合作方同意；利用黨政機關領導干部個人名義進行宣傳，應征得本人同意。

　　除了針對社會團體開展合作活動中易發(fā)、多發(fā)問題環(huán)節(jié)和社會關注強烈的熱點問題進行約束外，“規(guī)定”亦規(guī)范了社會團體開展合作活動的內部程序。內容包括：要根據章程規(guī)定和合作事項重要程度，分別提交會員大會(會員代表大會)、理事會(常務理事會)、會長辦公會討論決定；應當簽訂書面合作協議，明確各方的權利、義務和法律責任，并切實履行職責；要對合作方資質、能力、信用等進行甄別考察，對合作協議認真審核，對合作項目全程監(jiān)督。

　　同時，“規(guī)定”還明確了社會團體合作活動監(jiān)管要求。即社會團體要加強對合作活動的財務管理，在接受年度檢查時要主動向登記管理機關報告上一年度合作活動，并自覺接受登記管理機關、行業(yè)主管部門、有關職能部門的監(jiān)督檢查和社會監(jiān)督。

　　劉培峰說，對社會團體開展活動的程序進行規(guī)范，表明我國堅持維護社會組織發(fā)展自主性的總體思路，對其在發(fā)展過程中出現的一些問題主動規(guī)范、強化監(jiān)管，更有助于社會組織未來的健康發(fā)展。

　　改革開放以來，我國各類社會組織逐漸發(fā)育。截至2011年底，全國依法登記的社會組織有46.2萬個，其中社會團體25.5萬個，民辦非企業(yè)單位20.4萬個，基金會2614個。在社會管理體制創(chuàng)新的大背景下，“引導各類社會組織加強自身建設、增強服務社會能力”日益成為中央高層及社會各界的共識?？梢灶A計，“十二五”期間，社會組織將迎來更加健康發(fā)展的時期。

　　李勇說：“此次‘規(guī)定’的出臺，也是為了順應社會管理體制的變革，培育扶持和依法管理社會組織，支持、引導其參與社會管理和服務，充分發(fā)揮社會組織在反映利益訴求、調解矛盾糾紛、維護社會穩(wěn)定、促進社會和諧等方面的積極作用?！?/P>