摘要：在4地試行地方政府自行發(fā)債進(jìn)行得如火如荼之時，審計署公布的2010年地方債違規(guī)資金達(dá)數(shù)千億為地方債的發(fā)展提了個醒，不僅要以賦予地方政府發(fā)債自主權(quán)來保證地方債的發(fā)行，更要完善監(jiān)督與問責(zé)機制方能保障地方債的規(guī)范與合理使用。

去年6月，審計署首次披露2010年地方性政府債務(wù)賬單，10.7萬億的巨額地方債及其背后潛藏的巨大風(fēng)險引來國內(nèi)外一片嘩然。昨日，審計署發(fā)布的2012年第1號公告讓地方債再度成為焦點，公告指2010年地方性債務(wù)審計查出涉違規(guī)資金達(dá)5308億元。

在數(shù)千億的違規(guī)資金中，包括違規(guī)為464.75億元債務(wù)提供擔(dān)保，融資平臺公司違規(guī)抵押或質(zhì)押取得債務(wù)資金731.53億元，債務(wù)資金被投向資本市場、房地產(chǎn)和“兩高一?！表椖?51億元，融資平臺公司虛假出資、注冊資本未到位等2441.5億元。可見現(xiàn)時的地方債從獲得到使用都缺乏規(guī)范猶如一團(tuán)亂麻，這樣一筆糊涂賬根本無法保證這些讓整個中國承受了巨大風(fēng)險借來的錢用到了該用的地方。

現(xiàn)行《預(yù)算法》明確規(guī)定“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”，所以地方政府無權(quán)發(fā)債。但在地方政府財權(quán)事權(quán)長期不匹配的情況下，地方政府早已想方設(shè)法地舉債，地方融資平臺就是地方政府的隱性借貸方法。

地方融資平臺是指地方政府通過劃撥資產(chǎn)迅速包裝出的一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流都能達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的市政實體公司，城投公司就是地方融資平臺的主要表現(xiàn)形式，但由于不少地方政府搭建平臺時過度介入，很多地方融資平臺實際上只是地方政府向銀行借款的殼公司。由于地方融資平臺納入財政預(yù)算之外管理，擔(dān)保、資金運用等方面的制度建設(shè)十分不健全，資本金不實、抽逃資本金、管理混亂是平臺公司普遍存在的問題；而且由于信息透明度極度缺乏，各地財政擔(dān)保評估體系落后，法規(guī)不健全，監(jiān)管長期缺位，上述的違規(guī)擔(dān)保、平臺公司虛假出資、債務(wù)資金被用到“兩高一?！表椖康冗`規(guī)行為自然是屢禁不止。

地方融資平臺作為公共投資的重要資金來源，卻游離于公共監(jiān)督體系之外，因而多年來一直未受到必要的監(jiān)督，管理與資金運用都十分混亂，潛藏了極大的風(fēng)險。要規(guī)范地方債，須將地方債納入財政預(yù)算管理，方能有效加強風(fēng)險管理。如果此次《預(yù)算法》修改明確允許地方政府列赤字，即在法律上賦予了地方政府發(fā)債的自主權(quán)，地方政府自主發(fā)債即把地方債明列入財政預(yù)算之中，令原本游離于公共監(jiān)督體系之外的隱性風(fēng)險變?yōu)楣脖O(jiān)督體系之內(nèi)的顯性風(fēng)險，必然利于監(jiān)督。而去年下半年中央的舉措亦表明其有意重啟地方自主發(fā)債，例如上海、廣東、浙江試行地方政府自行發(fā)債，以及《預(yù)算法》修訂草案基本原則之一的“強化政府債務(wù)管理，防范財政風(fēng)險”。

先莫論地方政府自主發(fā)債短期內(nèi)難向全國推行，即使完全實現(xiàn)地方政府自主發(fā)債，也只是規(guī)范地方債的第一步。地方政府自主發(fā)債只是令風(fēng)險從隱性變?yōu)轱@性，但地方債能否規(guī)范，重點仍在財政監(jiān)督與問責(zé)制度。人大作為事前監(jiān)督難以起作用，而審計作為事后監(jiān)督，每年都能查出不少問題，但卻效果不彰。從此次公告公布的2010年整改結(jié)果即可得知，違規(guī)擔(dān)保、違規(guī)抵押、資金投向“兩高一剩”項目及虛假出資等四項整改均不足半數(shù)，而未及時安排使用債務(wù)資金這最好改的一項，只需抓緊項目前期準(zhǔn)備、合理加快工程進(jìn)度、理順審批手續(xù)和及時歸還，居然整改到位的資金也不過77%，連八成都不到，可見地方政府基本沒把整改當(dāng)回事。截至2011年10月底，相關(guān)部門、單位和地區(qū)上繳、追回、歸還和補撥資金143.94億元，挽回和避免損失60.66億元，規(guī)范賬務(wù)處理997.09億元，總共不過違規(guī)資金的五分之一，還有大部分的違規(guī)資金或許就這樣隨著2011年的過去而隨之掩埋。

從以上數(shù)據(jù)可知，監(jiān)督問責(zé)何等無力。對于地方債的違規(guī)，如果地方政府或官員只需付出極小代價甚至無需為此付出代價，在這種情況下又怎能期待地方債能規(guī)范？

在4地試行地方政府自行發(fā)債進(jìn)行得如火如荼之時，審計署公布的2010年地方債違規(guī)資金達(dá)數(shù)千億為地方債的發(fā)展提了個醒，不僅要以賦予地方政府發(fā)債自主權(quán)來保證地方債的發(fā)行，更要完善監(jiān)督與問責(zé)機制方能保障地方債的規(guī)范與合理使用。