很多人并不想永久待在一座城市

　　在戶籍改革的路線圖中，新的居住證制度與城市化進(jìn)程聯(lián)系在一起。

　　彭希哲告訴中國(guó)青年報(bào)記者，征求意見(jiàn)稿所提的居住證制度本是全國(guó)統(tǒng)一，但在實(shí)際執(zhí)行中，不同類型、不同層級(jí)的城市都不一樣。小城市可以直接給戶籍，大城市可能會(huì)比較廣泛地使用居住證服務(wù)和管理，或使用積分落戶的辦法配合居住證的使用。

　　征求意見(jiàn)稿體現(xiàn)的正是這一原則。條文明確，居住證發(fā)放地政府應(yīng)根據(jù)四種類別，確定落戶條件。這四類是建制鎮(zhèn)和小城市、城區(qū)人口50萬(wàn)至100萬(wàn)的中等城市、城區(qū)人口100萬(wàn)至500萬(wàn)的大城市、城區(qū)人口500萬(wàn)以上的特大城市。

　　征求意見(jiàn)稿規(guī)定，特大城市應(yīng)當(dāng)根據(jù)綜合承載能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，以具有穩(wěn)定就業(yè)和穩(wěn)定住所、參加社會(huì)保險(xiǎn)年限、連續(xù)居住年限等為主要指標(biāo)，建立完善積分落戶制度，合理設(shè)置積分分值。外來(lái)人口較多的北京、上海、廣州即屬于特大城市。

　　上海、廣州已推行積分落戶制，且該制度是建立在本地的居住證制度之上，持證者擁有某個(gè)積分即可落戶。相比“計(jì)劃落戶”，這種“條件落戶”的方式顯然更加公平。

　　目前，北京尚未實(shí)行該制度。上海、廣州是否會(huì)照搬原有積分制，還有待觀察。

　　在彭希哲看來(lái)，戶籍制度的改革是一個(gè)過(guò)程。上海在過(guò)去接近20年時(shí)間，從暫住證、就業(yè)居住證、人才居住證，過(guò)渡到普遍的居住證，在此基礎(chǔ)上建立積分制的變遷，再把能不能享受入學(xué)、購(gòu)房、廉租房都和積分相聯(lián)系。2013年7月1日，上海迎來(lái)積分制居住證時(shí)代。

　　彭希哲說(shuō)，一些地方官員覺(jué)得，外來(lái)人口是想留在某座大城市。“實(shí)際上你去問(wèn)外來(lái)人口，城市的生活成本那么高，很多人并不希望永久呆在這個(gè)城市，只希望在生命的某一階段在這工作、學(xué)習(xí)、歷練，只是希望我在這的時(shí)候能給我住房、看病、就業(yè)等服務(wù)，他要求的并不是戶籍，而是相關(guān)的福利。”

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心秘書長(zhǎng)唐鈞認(rèn)為，除了提供公共服務(wù)之外，居住證的另一功能在于，以公共服務(wù)讓被服務(wù)者進(jìn)行信息登記。

　　“現(xiàn)在的居住證或者戶籍改革，不以促使人口在全國(guó)范圍內(nèi)自由流動(dòng)為目的。這個(gè)制度還只是你到我這個(gè)城市，我用什么為你提供服務(wù)，便于我們管理。”彭希哲說(shuō)，居住證只是過(guò)渡方案，不是戶籍改革最終目標(biāo)。

　　本應(yīng)享有的權(quán)利通過(guò)辦證才能享有，這引起一些學(xué)者的警惕。唐鈞認(rèn)為，綠卡式的居住證在一國(guó)之內(nèi)將公民分成3種身份——戶籍人口、持居住證的人口、既無(wú)戶籍也不持居住證的人口——這有可能產(chǎn)生“社會(huì)排斥”。

　　劉威沒(méi)有花時(shí)間去感受這些。和大多數(shù)打拼的年輕人一樣，他工作繁忙，試圖在這座城市中找到說(shuō)服自己留下的理由。

　　如果《居住證管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱“征求意見(jiàn)稿”）最終通過(guò)，各地已自發(fā)探索的居住證制度，或許將迎來(lái)一場(chǎng)洗牌。

　　中國(guó)青年報(bào)記者梳理我國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃（港澳臺(tái)除外）的有關(guān)規(guī)定發(fā)現(xiàn)，在過(guò)去，所有省會(huì)城市都已推出居住證制度，部分非省會(huì)城市也推出了居住證。

　　相較而言，征求意見(jiàn)稿中承諾的9項(xiàng)基礎(chǔ)公共服務(wù)、6項(xiàng)便利并無(wú)太多突破。這些關(guān)鍵詞在各地居住證制度中已屢見(jiàn)不鮮。以免費(fèi)義務(wù)教育為例，18個(gè)省會(huì)城市均在條文中作出明確承諾，天津、沈陽(yáng)等地還明確，持證人子女可申請(qǐng)參加本市中考、高考。

　　一些省會(huì)城市還完成了征求意見(jiàn)稿中的“加分項(xiàng)”，即地方政府“應(yīng)積極創(chuàng)造條件”實(shí)現(xiàn)的權(quán)利。如鄭州、哈爾濱等地的持證者可購(gòu)買自住房或限購(gòu)商品房。

　　有受訪學(xué)者認(rèn)為，此次征求意見(jiàn)稿的價(jià)值在于，將一些“剛需”的基礎(chǔ)公共服務(wù)整合起來(lái)，加以統(tǒng)一要求。

　　辦法實(shí)施之后，各地居住證的命運(yùn)將如何？是就此退出歷史舞臺(tái)，抑或形成另一體系？

　　記者注意到，在一些大城市，地方探索的居住證制度已和城市的部分“非基礎(chǔ)”公共服務(wù)捆綁在一起，甚至成為調(diào)控某些產(chǎn)業(yè)的重要方式。例如，北京規(guī)定，持有北京市工作居住證的居民可以購(gòu)房，可以參加車牌搖號(hào)。而此舉被認(rèn)為事關(guān)北京樓市及交通狀況。

　　但另一方面，北京工作居住證所附帶的福利，一直以來(lái)被許多非京籍人士熱切期盼。

　　這種門檻較高的居住證同樣出現(xiàn)在上海等特大城市。但如今，征求意見(jiàn)稿試圖把門檻降下來(lái)。

　　一個(gè)細(xì)節(jié)是，征求意見(jiàn)稿中對(duì)申領(lǐng)居住證的表述，由某些地方的“應(yīng)當(dāng)申領(lǐng)”，改為賦予外來(lái)人口更多選擇自由的“可以申領(lǐng)”。

　　記者發(fā)現(xiàn)，“居住半年”的硬性條件，加上“穩(wěn)定住所”、“穩(wěn)定就業(yè)”或“連續(xù)就讀”之一的規(guī)定，在各地居住證申領(lǐng)規(guī)定中已經(jīng)較為簡(jiǎn)單。

　　“穩(wěn)定住所”這個(gè)措辭即寬松不少。在廣東、安徽、云南、陜西、浙江等地，居住證對(duì)住所的要求均是“合法的固定住所”。廣東省人大曾釋疑，固定住所包括租房，而多個(gè)省份對(duì)此未見(jiàn)公開(kāi)表態(tài)。

　　對(duì)于一些城市管理者而言，原先較高的門檻可讓具備一定素質(zhì)的流動(dòng)人口享受某些福利，而一旦門檻降低，城市、財(cái)政是否有能力承載突然增加出來(lái)的人的福利，尚未可知。

　　而對(duì)于不少學(xué)者、外來(lái)人口來(lái)說(shuō)，降低現(xiàn)有門檻是一件符合正義的事情。

　　“在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，外來(lái)人口之所以能夠拿到本地公共服務(wù)的待遇，很大程度上取決于他對(duì)本地的貢獻(xiàn)。比如，在美國(guó)，本州納稅人可以享受本州公共服務(wù)，這是有明確規(guī)定的。”北京大學(xué)人口研究所教授喬曉春告訴中國(guó)青年報(bào)記者。

　　喬曉春坦言，如果在北京居住或工作很多年的非京籍人士，卻不符合新的居住證申領(lǐng)要求，這實(shí)際上也是一種待遇上的不公平。

　　記者了解到，在各方因素的作用之下，征求意見(jiàn)稿的出臺(tái)并非一帆風(fēng)順。2012年底，公安部已將《居住證管理辦法》的送審稿報(bào)送國(guó)務(wù)院，時(shí)隔兩年，此稿經(jīng)過(guò)反復(fù)修改，方才公開(kāi)征求意見(jiàn)。

　　有學(xué)者認(rèn)為，其中原因之一可能是，對(duì)于為流動(dòng)人口提供什么公共服務(wù)，各部門有較大爭(zhēng)議。

　　如今，這份剛結(jié)束公開(kāi)征求意見(jiàn)的《居住證管理辦法》能走多遠(yuǎn)，無(wú)疑還需各方利益的博弈。

　　與此同時(shí)，地方對(duì)居住證的自發(fā)探索仍然沒(méi)有停下步伐。就在今年6月1日，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)居住證條例》將正式施行。

　　這個(gè)條例規(guī)定，非深籍人員申領(lǐng)居住證，要求有合法穩(wěn)定居所、合法穩(wěn)定職業(yè)。其中，穩(wěn)定職業(yè)的要求是“參加社會(huì)保險(xiǎn)連續(xù)滿12個(gè)月或者申領(lǐng)居住證之日前二年累計(jì)滿18個(gè)月”，這無(wú)疑把一些沒(méi)有參加社保的人群排除在外。

　　如果征求意見(jiàn)稿能夠通過(guò)，該條文與“穩(wěn)定就業(yè)”的精神，是否一致呢？如果不一致，政策修改的成本，又由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)？

　　這恐怕也是其他正在探索居住證制度的地方政府，不得不面對(duì)的問(wèn)題。

　　1月2日，《居住證管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》（下稱《辦法》）向社會(huì)征求意見(jiàn)結(jié)束，各地試行多年的居住證制度或?qū)⒂傻胤揭?guī)章升格為國(guó)家制度。

　　上周，中國(guó)青年報(bào)社會(huì)調(diào)查中心通過(guò)民意中國(guó)網(wǎng)和問(wèn)卷網(wǎng)，對(duì)1482名城市居住者進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查顯示，70.2%的受訪者認(rèn)為居住證會(huì)讓異地生活工作更踏實(shí)。

　　本次調(diào)查中，73.8%的受訪者分布在特大城市（北上廣深），13.4%分布在一線城市，8.3%分布在二線城市，4.5%受訪者分布在三線城市及以下。