N謝秋蓮

　　核心提示：安徽銅陵全市取消街道辦、貴州貴陽、湖北黃石等也在進(jìn)行相似的試點(diǎn)，與此同時(shí)，民政部官員更是多次表態(tài)，街道辦已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，取消街道辦，讓居民自治已是大勢(shì)所趨。已有60多年壽命的這個(gè)組織為何會(huì)遭遇淘汰命運(yùn)？撤銷街道辦、壯大社區(qū)就可以實(shí)現(xiàn)居民自治嗎？這些疑問，都要從街道辦、社區(qū)和居委會(huì)究竟是怎么樣的組織說起。

解碼一 街道辦的60年變遷

　　街道辦、居委會(huì)，在人們的概念中如影隨形，事實(shí)上，它們雖然幾乎是同時(shí)誕生的，但性質(zhì)和命運(yùn)卻有所不同。

　　在1949年新中國(guó)成立前，舊政府在基層實(shí)行保甲制度。新中國(guó)成立后，廢除保甲制度，在大城市的基層成立區(qū)一級(jí)政府，在區(qū)下面設(shè)有街道辦事處（有的地方也稱為街政府）。1954年12月，全國(guó)人大常委會(huì)制定頒布《城市街道辦事處組織條例》，明確街道辦為市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市的派出機(jī)關(guān)，職責(zé)任務(wù)：辦理市、市轄區(qū)的人民委員會(huì)有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)，指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作，反映居民的意見和要求。

　　居民委員會(huì)也隨新中國(guó)一起誕生，同樣在1954年12月全國(guó)人大常會(huì)頒布《城市居民委員會(huì)組織條例》，將其性質(zhì)規(guī)定為城市基層居民群眾自治組織。

　　1958年起，街道陸續(xù)改造為人民公社，法定的區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)演變成政社合一的社會(huì)組織，社區(qū)單位化，街道居民社會(huì)化，實(shí)質(zhì)就是城市基層政府機(jī)構(gòu)。1962年，公社漸漸撤銷、街道辦恢復(fù)?！拔母铩逼陂g，街道辦又被改成街道革委會(huì)。直到1978年，街道辦再次恢復(fù)原來面貌，1980年全國(guó)人大常委員明確街道辦的工作由民政部管理。

　　改革開放以來，街道辦在權(quán)限、職能、編制等方面都發(fā)生了很大的變化，早就突破了《城市街道辦事處組織條例》的規(guī)定。2009年，這部法律被全國(guó)人大常委會(huì)廢止。

解碼二 街道辦改革勢(shì)在必行

　　隨著社會(huì)的發(fā)展，街道辦承擔(dān)的職能越來越多，區(qū)一級(jí)政府組成部門如稅務(wù)工商治安計(jì)生等方面的一些工作也被分解到街道辦。治安、勞動(dòng)監(jiān)察、就業(yè)、環(huán)保、衛(wèi)生服務(wù)等，街道辦的工作幾乎無所不包，街道辦的機(jī)構(gòu)日益臃腫。各城市紛紛形成“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”的框架。

　　正如民政部基層政權(quán)與社區(qū)建設(shè)司副司長(zhǎng)王金華所說，近年來，一方面，是街道辦截留上面撥下的人、財(cái)、物，使社區(qū)和居委會(huì)缺乏財(cái)力物力去辦事；另一方面，是街道辦人浮于事，在工作中大多擔(dān)負(fù)著一種“二傳手”的角色，將上面交代的工作任務(wù)轉(zhuǎn)給社區(qū)完成，使居委會(huì)行政化嚴(yán)重，沒有時(shí)間去組織居民開展活動(dòng)、了解基層民意、化解基層矛盾等，“居委會(huì)成為政府的腿腳，自治的功能大大弱化?！?/P>

　　為此，在銅陵模式之前，一些地方就已進(jìn)行了街道辦改革，目標(biāo)與銅陵模式基本一致，即“街道社區(qū)化”，其中，比較著名的有北京的“魯谷社區(qū)模式”：2003年7月，北京市石景山區(qū)摒棄街道辦模式，成立魯谷社區(qū)，將內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由傳統(tǒng)街道的17個(gè)科室，改為“三部一室”，公務(wù)員編制從90人減少為39人；將勞動(dòng)監(jiān)察、居民私房翻建審批、殯葬管理執(zhí)法、社會(huì)人員高考等職能歸還給區(qū)有關(guān)職能部門；成立北京首家“街道”層面的社區(qū)代表會(huì)議，進(jìn)行民主自治。

解碼三 街道改革，換湯更要換藥

　　民政部有心推廣銅陵模式，撤銷街道辦、壯大社區(qū)，還居民自治空間。不過，實(shí)踐證明，僅僅通過街道改社區(qū)，是無法真正實(shí)現(xiàn)自治，解決“二級(jí)政府，三級(jí)管理”的弊端的。

　　以“魯谷模式”困境為例：魯谷的制度設(shè)計(jì)不可謂不完美，正因此，北京石景山區(qū)2004年就向全區(qū)街道推廣“魯谷模式”，但是，據(jù)京華時(shí)報(bào)報(bào)道，上個(gè)月，石景山區(qū)委辦向轄區(qū)內(nèi)除魯谷外的8個(gè)街道下發(fā)了通知，在街道職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制上基本恢復(fù)原樣。而魯谷這面旗幟雖然還在，但也面臨工作任務(wù)翻番、人員編制猛增、自治虛設(shè)的尷尬。魯谷元老鄭麗認(rèn)為改革瓶頸的癥結(jié)所在是“下變上不變”。

　　從銅陵模式來說，對(duì)街道辦原工作人員的安置，實(shí)行的是身份不變、職級(jí)不變、待遇不變，分流到社區(qū)的方式。改革之初，工作作風(fēng)煥然一新，但幾年過后，會(huì)不會(huì)也遭遇“魯谷模式”同樣的尷尬——如果工作作風(fēng)不改，叫街道還是叫社區(qū)又有什么不同？實(shí)際上只是將一個(gè)街道辦拆分為更多的街道辦而已。

　　在街道改社區(qū)的熱潮中，社區(qū)本身的定位一直是個(gè)模糊的問題。至今為止，社區(qū)并沒有一個(gè)明確的法律定位，這個(gè)定位不明確，社區(qū)自治就是空談。

　　在“十二五”規(guī)劃中，提出了頂層設(shè)計(jì)這個(gè)概念，就是指改革要有一個(gè)全面系統(tǒng)的制度規(guī)劃、設(shè)計(jì)。沒有一個(gè)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)，沒有確實(shí)形成放權(quán)觀念，沒有一個(gè)限權(quán)的機(jī)制，“小政府、大社會(huì)”目標(biāo)就是海市蜃樓。